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新预算法解读之三

2017-12-11 13:56

与时俱进适应经济社会的发展变化

重新颁布修订后的《预算法》,自2015年1月1日起施行。新《预算法》全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神,充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要求,以及近年来财政改革发展的成功经验,同时也为进一步深化财税改革指明了方向,在预算管理诸多方面取得了重大突破。新《预算法》的出台是国家法律制度建设的一项重要成果,更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事,标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。

一、新《预算法》的变化亮点

1、立法宗旨发生重大变化

更多的变化在理念和宗旨上——即从过去的强化政府管理权力到规范和制衡政府收支行为的变化。新《预算法》第一条立法宗旨是:为了规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度,保障经济社会的健康发展,根据《宪法》,制定本法。其作用是:实现《预算法》由管理法向控权法的转型,充分发挥其在提高财政资金的使用效率以及优化资源配置方面的重要作用。过去的《预算法》是一部“帮助政府管钱袋子”的法律,新《预算法》则是一部“规范政府钱袋子”的法律。新《预算法》用预算规范政府收支行为,使得《预算法》由过去的政府管理法变成了规范政府、管理政府的法。

2、透明预算首次入法,预算公开上升到法律高度

新《预算法》明确规定预算报告、方案应当及时公开;涉及货物、工程、服务等政府采购行为的也要公开,并在预算报告中说明。

经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开,并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。

经本级财政部门批复的部门预算、决算及报表,应当在批复后二十日内由各部门向社会公开,并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。

公开透明是现代财政制度的基本特征,是建设阳光政府、责任政府的需要,也是依法理财、防范财政风险的需要。将预算公开入法,意义重大、影响深远。

一是有利于社会主义民主政治建设,确保人民群众知情权、参与权和监督权。

二是有利于从源头上预防和治理腐败,将预算分配的政策依据、标准、结果全面、真实地向社会公开,能够有效避免暗箱操作。

三是有利于提升财政管理水平,促进依法理财、科学决策,提高财政资金使用效益。

四是有利于把政府的政策意图和激励方向告知社会,引导经济社会主体。

3、所有收支全部纳入预算,政府预算体系更加健全

新《预算法》第四条规定:预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。第五条规定:预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。强调全口径预算,即政府所有开支都将纳入预算,有预算就有监督。

4、人大的重要性凸显,是符合依法治国的精神和要求

新《预算法》共七个条款明确加强人大监督,硬化支出预算约束。一是审查的重点发生改变:预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策,收支政策是否可行;重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。 二是编制细化:预算草案、决算草案均要按功能分类编列到项,一般公共预算按经济性质分类编列到款。三是初步审查:预算草案初步方案、预算调整方案、决算草案在送人大会议审查和批准30日前,由财政部门报人大财经委或专门委员会、或者是常委会初步审查。四是无预算不得支出: 各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。五是严格控制收支政策:在预算执行中,各级政府一般不制定新的增加财政收入或支出的政策和措施,也不制定减少财政收入的政策和措施;必须作出并需要进行预算调整的,应当在预算调整方案中作出安排。六是严格预算调整:经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整。经批准的预算调整方案,各级政府应当严格执行,未经本法第六十九条规定的程序,各级政府不得作出预算调整的决定。七是国库集中收付:国家实行国库集中收缴和集中支付制度,对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。

5、完善转移支付制度,推进基本公共服务均等化

过去的《预算法》对转移支付是没有法律或行政法规的依据的,而全国每年该部分涉及4—5万亿金额,这一过程势必会出现一些资金被滥用的问题。

新《预算法》第十六条规定:国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开,以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。

因此,新预算法对财政转移支付做出要求,也是一大进步。财政转移支付的目标是推进地区间基本公共服务均等化;建立健全专项转移支付定期评估和退出机制,对于市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付;同时,要求上级政府在安排专项转移支付时,不得要求下级政府承担配套资金。这些规定是本次预算法新增的内容,对于完善财政转移支付制度,提高转移支付资金使用效率,调动地方政府理财的积极性均具有较强的现实意义。

6、规范地方政府债务管理,严控债务风险

新《预算法》对地方债的主体、方式、规模、范围、程序等都做出明确规定。新《预算法》第三十五条规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。除前款规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

五个限制:一是限制主体。只有经国务院批准的省一级政府才可以举债;二是限制规模。省级政府在国务院下达的限额内举债,并列入本级预算调整方案,报本级人大批准。地方政府举借债务的规模,由国务院报全国人大或者其常委会批准;三是限制用途。举债的原因必须是预算中必需的建设投资的部分资金,举借的债务资金只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出;四是限制方式。举借债务只能通过发行地方政府债券的方式,不得采取其他方式筹措,除此之外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。五是控制风险。除了在规模上控制外,地方政府在举借债务的同时必须有偿还计划和稳定的偿还资金来源,国务院还将建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制及责任追究制度 。

明确违规举债责任:对违法举借债务或为他人债务提供担保的,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

7、改进预算控制方式,建立跨年度预算平衡机制

预算编制原则改变:新《预算法》第三十二条规定,“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要,参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测,按照规定程序征求各方面意见后,进行编制。

预算收入——约束性变为预期性:新预算法第三十六条:各级预算收入的编制,应当与经济社会发展水平相适应,与财政政策相衔接。 各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定,将所有政府收入全部列入预算,不得隐瞒、少列。 第五十五条:预算收入的征收部门和单位,必须依照法律、行政法规的规定,及时、足额征收应征的预算收入,不得违反法律、行政法规规定,多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入,不得截留、占用或者挪用预算收入, 各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。

预算支出——严格控制一般性支出:新《预算法》第三十七条:各级预算支出应当依照本法规定,按其功能和经济性质分类编制。各级预算支出的编制,应当贯彻勤俭节约的原则,严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。各级一般公共预算支出的编制,应当统筹兼顾,在保证基本公共服务合理需要的前提下,优先安排国家确定的重点支出。

第六十八条:在预算执行中,各级政府一般不制定新的增加财政收入或支出的政策和措施,也不制定减少财政收入的政策和措施;必须作出并需要进行预算调整的,应当在预算调整方案中作出安排。

第十二条第二款规定:各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。

第四十一条第二款:各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金,用于弥补以后年度预算资金的不足。

第六十六条第一款:各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的,只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。 第三款:省级一般公共预算年度执行中如果出现短收,通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式平衡,仍不能实现收支平衡的,经本级人大批准,可以增列赤字,但要在下一年度预算中予以弥补。

新《预算法》对长期沉淀资金收归财政,起到开源节流作用。

新《预算法》第四十二条:各级政府上一年预算的结转资金,应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金,应当作为结余资金管理。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。第六十二条第二款:一般公共预算的结余资金,应当补充预算稳定调节基金。

8、加大监督力度,法律责任明确强化

新《预算法》共20类预算违法行为。

第九十二条:

1、未依法编制报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及预算、决算的;

2、违法进行预算调整的;

3、未依法对有关预算事项进行公开和说明的;

4、违法设立政府性基金项目和其他财政收入项目的;

5、违法使用预算预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入的;

6、违法开设财政专户的。

承担的法律责任:责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。

第九十三条:

1、未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的;

2、违法多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的;

3、截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的;

4、违法改变预算支出用途的;

5、擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的;

6、违法拨付预算支出资金,办理预算收入收纳、划分、留解、退付的;

7、违法冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款的。

承担的法律责任:责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予降级、撤职、开除的处分。

第九十四条:

1、违法举借债务或者为他人债务提供担保的;

2、挪用重点支出资金的;

3、在预算之外或超预算标准建设楼堂馆所的。

承担的法律责任:责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

第九十五条:

1、违法改变预算收入上缴方式的;

2、以虚报、冒领等手段骗取预算资金的;

3、违反规定扩大开支范围、提高开支标准的;

4、其他违反财政管理规定的。

承担的法律责任:责令改正,追回骗取、使用的资金,有违法所得的没收违法所得 ,对单位给予警告或者通报批评;对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

二、新《预算法》的特点

时间更紧

一是预决算的批复时间紧。新《预算法》第五十二条第一款规定,各级预算经本级人民代表大会批准后,本级政府财政部门应当在二十日内向本级各部门批复预算。各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门预算后十五日内向所属各单位批复预算。第八十条规定,各级决算经批准后,财政部门应当在二十日内向本级财政部门批复决算,各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门决算后十五日内向所属单位批复决算。

财政批复部门预决算时间均缩短了10天,并明确部门向所属单位批复预决算时间为15日。

二是转移支付下达时间紧

新《预算法》第五十二条规定:

中央对地方的一般性转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后三十日内正式下达。中央对地方的专项转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后九十日内正式下达。

省、自治区、直辖市政府接到中央一般性转移支付和专项转移支付后,应当在三十日内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。

县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付,应当分别在本级人民代表大会批准预算后的三十日和六十日内正式下达。

需要注意的是,省级在三十日内是下达到,而不仅仅是下达。

三是信息公开的时间紧

新《预算法》第十四条关于预算信息公开“两个二十日两个说明”的规定:经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开,并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表,应当在批复后二十日内由各部门向社会公开,并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。

由于不是工作日,在实践中由于人代会的时间安排,时间较紧。

编制更细

一是预决算编制更细。新《预算法》第四十六条规定,报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出,按其功能分类应当编列到项;按其经济分类应当编列到款;本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出,按其功能分类应当编列到项。

第七十五条第二款规定,决算草案应当与预算相对应,按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项,按其经济性质分类编列到款。

二是转移支付编制更细。新《预算法》第三十八条第一款规定,一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制,专项转移支付应当分地区、分项目编制。

目前,省本级启动实施了专项预算提前细化工作,分地区、分项目编制专项转移支付有一定基础。

存在的差距:一方面,我们开展的专项预算提前细化未覆盖所有专项转移支付;另一方面,当前专项预算提前细化的准确性和报批情况也有待改善,特别是个别部门提前细化的项目存在应付了事,细化项目根本不具有执行性,年度执行中又重新分配。

三是预算审查要求更细。新《预算法》增加了预算报告的内容。目前,预算报告中的内容与新法相比有一定差距,比如重大投资项目情况、对下级政府的转移性支出预算安排情况等未作报告。

第四十八条:全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容:

上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求;

预算安排是否符合本法的规定;

预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策,收支政策是否切实可行;

重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;

预算的编制是否完整,是否符合本法第四十六条的规定;

对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当;

预算安排举借的债务是否合法、合理,是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源;

(三)要求更严

一是人大审查要求严。除上面所说审查的要求更细外,预算草案、预算调整方案、决算草案都要在本级人大常委会举行会议审查和批准的三十日前,送有关专门委员会进行初步审查。决算草案还必须经本级政府审计部门审计后,再报本级政府审定,由本级政府提请本级人大常委会审查和批准。

二是结转结余要求严。新法第四十二条和第六十六条都对结余结转作出了专门的规定,即上一年预算的结转资金应当在下一年用于结转项目支出,连续两年未用完应当作为结余资金管理,结余资金应当补充预算稳定调节基金。

目前,市本级的结转政策主要是中央、省级专款准许结转两年;已进入政府采购程序的政府采购预算、尚未办理竣工结算的基本建设资金准予结转,并且未限定时间;除此以外,在实际操作过程中,考虑部分项目的特殊情况也作了结转处理。

下一步,部门预算所有结转资金,包括政府采购项目、基本建设项目和中央专款资金,凡是连续两年未用完的,都要注销收回财政;原来考虑的有特殊原因的项目也不能结转。财政专项预算资金,超过两年的也不能结转作为结余。将连续结转两年以上予以收回的资金和省级财政净结余全额转入预算稳定调节基金。

三是绩效管理要求严。新法首次以法律形式明确我国公共财政预算收支中的绩效管理要贯穿预算活动整个过程,并在各个环节都提出要讲求绩效。在总则将“讲求绩效”作为五原则之一;在预算编制环节要求“参照绩效”编制预算;在预算审查、批复和决算环节要求“审查绩效”;在预算执行和监督环节要求“评价绩效”。同时引入绩效目标概念,将结果前置作为预算编制的内容,突出绩效预算的核心“结果导向”。

下一步,市财政局将做好五方面工作:一是强化绩效理念,加强政策宣传,努力使“讲绩效、重绩效”的绩效理念深入人心。二是进一步健全制度体系,加紧研究制定《万源市财政支出绩效评价管理办法》。三是加强目标管理。严格绩效目标审核,完善绩效目标申报、审核、批复、监控机制,切实提高绩效目标管理工作质量。四是强化绩效评价结果运用。五是特别突出实行第三方评价,如实反映问题,客观反映成效,着力提高评价结果客观性和公正性。

责任更重

新法对法律责任进行了较大修改,进一步增强了预算的刚性,强化了对违法行为的问责,根据主体、行为性质、情节轻重等,对预算编制、草案报送、预算调整、预算公开、收入解缴、支出使用、举借债务等方面存在的各类违法行为的法律责任作了具体而明确的规定。所列的20类预算违法行为的责任追究重,第93、94条所列的10类行为最轻的是给予降级,最重的是给予开除。第92条和95条所列的10类行为,按照《财政违法行为处罚处分条例》的规定,除了对单位给予警告或通报批评外,也要给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分。

而在具体工作中,过去一些单位对违反《预算法》规定的行为,如不及时报送预算草案、不及时批复预算等,已习以为常、见惯不惊。今后,必须严格按照新《预算法》规定开展相关工作,以避免触犯相关法律责任。

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